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SERVIÇOS EXTRAJUDICIAIS DE NOTAS E DE REGISTRO – Serviços públicos essenciais – Regulamentação das datas e dos horários de funcionamento e de atendimento ao público – Atribuição do Poder Judiciário – Restrições decorrentes da definição como pandemia da COVID-19 – Decretos municipais que vedam o atendimento ao público – Inconstitucionalidade – Proposta de representação ao Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Estado.

1. Trata-se de procedimento que foi originalmente instaurado para a regulamentação do funcionamento das unidades dos serviços extrajudiciais de notas e de registro nas datas em que ocorrerem feriados e pontos facultativos forenses.

Juntou-se aos autos cópia do Provimento CG nº 14/2021, editado por Vossa Excelência para regulamentar o funcionamento das unidades dos serviços extrajudiciais nos municípios em que foram antecipados, para os dias 26, 29, 30 e 31 de março e 1º de abril de 2021, os feriados de Corpus Christi e Dia da Consciência Negra do ano de 2021 e os feriados de aniversário municipal, Corpus Christi e Dia da Consciência Negra do ano de 2022 (fl. 477/479).

Foi comunicado, após, que o Excelentíssimo Senhor Prefeito do Município de Ribeirão Pires, pelo Decreto nº 7.131, de 23 de março de 2021, antecipou para os dias 27, 29, 30 e 31 de março e 1º de abril de 2021 os feriados de Tiradentes (21/04), Dia do Trabalho (1º/05), Corpus Christi (03/06), Revolução Constitucionalista (09/07) e Dia da Consciência Negra (20/11) de 2021, com proibição de funcionamento, nessas datas, dos “Cartórios extrajudiciais” (fl. 492/495).

Por sua vez, o Excelentíssimo Senhor Prefeito do Município de Mauá, pelo Decreto nº 8.861, de 25 de março de 2021, antecipou para os dias 29, 30 e 31 de março e 1º de abril de 2021 os feriados de Corpus Christi (03 de junho), Revolução Constitucionalista (09 de julho), Dia da Consciência Negra (20 de novembro) e aniversário municipal (08 de dezembro) do ano de 2021, também com determinação de fechamento dos “Cartórios extrajudiciais” nas datas dos feriados antecipados e em 04 de abril de 2021 (fl. 502/504).

2. O art. 236 da Constituição Federal dispõe que os serviços notariais e de registro são exercidos por particulares, mediante delegação do Poder Público, e submetidos à fiscalização dos seus atos pelo Poder Judiciário:

§ 1º - Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário (...)”.

“O Estado, exonerado da execução direta ou exclusiva do serviço público, assume o dever de concomitante intervenção e de garantia de que os notários e registradores, atores privados para os quais entregou o exercício da função, cumpram de modo adequado suas incumbências para alcançar o resultado pretendido que é a satisfação do interesse público e das necessidades da coletividade. Essa atuação de garantia se efetiva por meio da regulação” (Regulação da Função Pública Notarial e de Registro, São Paulo: Saraiva, 2009, p. 135/136).

Na delegação dos serviços extrajudiciais está o responsável por sua prestação subordinado ao poder hierárquico da Administração Pública que o exerce por meio do Poder Judiciário através da Corregedoria Geral da Justiça, conforme definido no Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:

A atribuição para a expedição de normas pelo Poder Judiciário decorre, igualmente, do inciso I do art. 31 da Lei nº 8.935/94 que tipifica a inobservância, por notário ou registrador, como infração disciplinar:

O Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no RMS 7730/RS, de que foi relator o e. Ministro JOSÉ DELGADO, indicou, de forma clara, os fundamentos para os poderes normativo e de fiscalização, constando na ementa do v. acórdão:

1. O novo sistema nacional de serviços notariais e de registro imposto pela Lei 8.935, de 18 de novembro de 1994, com base no art. 236, § 1º, da CF, não outorgou pela autonomia aos servidores dos chamados ofícios extrajudiciais em relação ao Poder Judiciário, pelo que continuam submetidos à ampla fiscalização e controle dos seus serviços pelo referido Poder.

3. O texto da Carta Maior impõe que os serviços notariais e de registro sejam executados em regime de caráter privado, porém, por delegação do Poder Público, sem que tenha implicado na ampla transformação pretendida pelos impetrantes, isto é, de terem se transmudados em serviços públicos concedidos pela União Federal, a serem prestados por agentes puramente privados, sem subordinação a controles de fiscalização e responsabilidade perante o Poder Judiciário

a) Vinculo-me à corrente doutrinária que defende a necessidade de se interpretar qualquer dispositivo constitucional de forma sistemática, a fim de se evitar a valorização isolada da norma em destaque e, consequentemente, a sua possível incompatibilidade com os princípios regedores do ordenamento jurídico construído sob o comando da Carta Maior para a entidade ou entidades jurídicas reguladas.

d) Por a autoridade delegante ter a competência originária, exclusiva ou concorrente, do exercício das atribuições fixadas por lei, no momento em que delega, por para tanto estar autorizado, também, por norma jurídica positiva, estabelece-se uma subordinação entre as pessoas envolvidas no sistema hierárquico entre o transferidor da execução do serviço e quem o vai executar, em outras palavras, o delegante e o delegado.

j) A natureza pública dos serviços notariais e de registro não sofreu qualquer desconfiguração com a CF/88. Em razão de tais serviços estarem situados em tal patamar, isto é, como públicos, a eles são aplicados o entendimento de que cabe ao Estado o poder indeclinável de regulamentá-los e controlá-los, exigindo sempre o exato cumprimento das condições impostas para a sua prestação ao Público.

As atribuições de fiscalizar e normatizar os serviços notariais e de registro é exercida pelo Colendo Conselho Nacional de Justiça que também o faz com fundamento no inciso III do § 4º do art. 103-B da Constituição Federal:

“III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;”.

O poder normativo é exercido pelo Egrégio Conselho Nacional de Justiça por meio de resoluções e enunciados, com força vinculante (art. 104 do seu Regimento Interno), e pelo Corregedor Nacional de Justiça que, ainda conforme o Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, tem, de forma específica, atribuição para expedir provimentos, recomendações, instruções, orientações e outros atos normativos destinados aos serviços notariais e de registro:

X - expedir Recomendações, Provimentos, Instruções, Orientações e outros atos normativos destinados ao aperfeiçoamento das atividades dos órgãos do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares e dos serviços notariais e de registro, bem como dos demais órgãos correicionais, sobre matéria relacionada com a competência da Corregedoria Nacional de Justiça;”.

3. Por força da atribuição, constitucional e legal, conferida ao Poder Judiciário para regular a prestação dos serviços extrajudiciais de notas e de registro, o art. 4º da Lei nº 8.935/1994 prevê que os dias e horários de funcionamento dos serviços notariais e de registro são estabelecidos pelo juízo competente, ou seja, pelo Poder Judiciário, respeitada a obrigatoriedade de manutenção de sistema de plantão, nos sábados, domingos e feriados, pelos Oficiais de Registro Civil das Pessoas Naturais:

“Art. 4º Os serviços notariais e de registro serão prestados, de modo eficiente e adequado, em dias e horários estabelecidos pelo juízo competente, atendidas as peculiaridades locais, em local de fácil acesso ao público e que ofereça segurança para o arquivamento de livros e documentos.

No Estado de São Paulo, os dias de expediente e os horários de funcionamento, interno e de atendimento ao público, são os previstos nos itens 76 e seguintes do Capítulo XIII do Tomo II das Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça, que dispõem:

“76. O atendimento ao público será, no mínimo, de seis horas diárias, em dias e horários estabelecidos pelo Juiz Corregedor Permanente, observadas as peculiaridades locais, sem prejuízo do poder normativo da Corregedoria Geral da Justiça.

76.1. O atendimento ao público nas unidades de registro de imóveis do Estado obedecerá ao horário ininterrupto das 9 às 16h, sem prejuízo da jornada de trabalho estipulada pelo Oficial. Quando a Serventia de Imóveis acumular a atribuição de protesto de letras e títulos, o horário de atendimento ao público desta especialidade será o mesmo fixado para o Tabelião de Notas da mesma Comarca.

78.1. O Juízo Corregedor Permanente respectivo, “ad referendum” da Corregedoria Geral da Justiça e por meio de decisão fundamentada, poderá dispensar determinada unidade extrajudicial de cumprir o horário ininterrupto tratado no subitem anterior.

79. Os serviços notariais e de registro serão prestados, de modo eficiente e adequado, em dias e horários estabelecidos pelo juízo competente, atendidas as peculiaridades locais, em local de fácil acesso ao público e que ofereça segurança para o arquivamento de livros e documentos.

79.2. Nos dias úteis em que a atividade judicial sofrer paralisação em razão de deliberação da Egrégia Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a abertura das Unidades Extrajudiciais é facultativa, observada a obrigatoriedade do regime de plantão para o serviço de registro civil das pessoas naturais.

79.3. Nos pontos facultativos forenses dos dias 28 de outubro e 08 de dezembro, bem como durante o recesso forense de fim de ano fixado pelo Tribunal de Justiça, as serventias funcionarão normalmente, facultando-se, a critério do titular, a abertura nos dias 24 e 31 de dezembro”.

4. Diante da edição do Decreto nº 60.131, de 18 de março de 2021, do Excelentíssimo Senhor Prefeito do Município de São Paulo, o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo editou o Provimento CSM nº 2603/2021 em que manteve o expediente forense nos dias dos feriados municipais antecipados:

“Art. 1º. Nos dias 26, 29, 30 e 31 de março de 2021, haverá expediente forense no âmbito do Tribunal de Justiça de São Paulo, em primeiro e segundo graus, em Sistema Remoto de Trabalho.

Em consonância com a manutenção do expediente forense, em atendimento ao previsto no art. 4º da Lei nº 8.935/1994, e porque são serviços auxiliares do Poder Judiciário, como definido no inciso III do § 4º do art. 103-B da Constituição Federal, a Corregedoria Geral da Justiça, pelo Provimento CG nº 14, de 24 de março de 2021, previu o funcionamento dos serviços extrajudiciais de notas e de registro das Comarcas do Estado de São Paulo nos dias 26, 29, 30 e 31 de março e 1º de abril de 2021 que não serão considerados, para essa finalidade, como feriados antecipados. Dispõe o referido Provimento:

“Art. 1º. As unidades dos serviços extrajudiciais de notas e de registro das Comarcas do Estado de São Paulo funcionarão nos dias 26, 29, 30 e 31 de março e 1º de abril de 2021 que não serão considerados, para essa finalidade, como feriados antecipados, observado o Provimento CG nº 16/2020.

Parágrafo único: O disposto no caput deste artigo não se aplica aos feriados relativos aos aniversários municipais, previstos em legislações próprias, que recaírem entre os dias 26 de março de 2021 e 1º de abril de 2021 e que não forem objeto de antecipação.

Art. 2º. Será facultativo o expediente das unidades dos serviços extrajudiciais de notas e de registro nas datas previstas no art. 2º do Provimento CSM nº 2603/2021 como de suspensão do expediente forense, por força de feriados, observada a obrigatoriedade do regime de plantão para o serviço de registro civil das pessoas naturais”.

Essa norma mantém consonância com o Provimento nº 94/2020, da Colenda Corregedoria Nacional de Justiça, que veda o fechamento das unidades dos serviços notariais e de registro nas localidades em que decretadas medidas de quarentena pelas autoridades sanitárias, mantido o atendimento em regime de plantão:

“Art. 1º. Nas localidades em que tenham sido decretadas medidas de quarentena por autoridades sanitárias, consistente em restrição de atividades, com suspensão de atendimento presencial ao público em estabelecimentos prestadores de serviços, ou limitação da circulação de pessoas, o atendimento aos usuários do serviço delegado de notas e registro, em todas as especialidades previstas na Lei 8.985/1995, serão prestados em todos os dias úteis, preferencialmente por regime de plantão a distância, cabendo às Corregedorias dos Estados e do Distrito Federal regulamentar o seu funcionamento, ou adequando os atos que já tenham sido editados se necessário, cumprindo que sejam padronizados os serviços nos locais onde houver mais de uma unidade.

§ 1º. Os serviços públicos de notas e registros devem manter a continuidade e o seu funcionamento é obrigatório. Nos locais onde não for possível a imediata implantação do atendimento à distância, e até que isso se efetive, excepcionalmente, deverá ser adotado atendimento presencial, cumprindo que sejam observados, nesse caso, todos os cuidados determinados pelas autoridades sanitárias para os serviços essenciais, bem como as administrativas que sejam determinadas pela Corregedoria Geral dos Estado ou do Distrito Federal respectiva, ou pelo Juízo competente”.

5. A manutenção do funcionamento dos serviços extrajudiciais de notas e de registro nos feriados municipais antecipados, autorizada a suspensão do expediente das datas originais desses feriados, também decorreu da natureza de serviços públicos essenciais, o que foi esclarecido no Comunicado CG nº 254, publicado em 26 de março de 2020:

A Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo comunica, para conhecimento em geral, que os serviços extrajudiciais de notas e de registro são serviços públicos e se destinam a assegurar segurança jurídica e permitir o exercício de direitos que são essenciais, como ocorre com os relacionados aos registros de nascimento, óbito e casamento. Por essa razão, não se enquadram na categoria de atividade comercial ou empresarial, mas são regulamentados por legislação especial e por normas do Conselho Nacional de Justiça e da Corregedoria Geral da Justiça, em conformidade com o art. 236 da Constituição Federal”.

Importa observar que a obrigatoriedade de funcionamento dos Registros Civis das Pessoas Naturais nos sábados, domingos e feriados, em plantões, prevista na Lei nº 8.935/1994, decorre da impossibilidade de sepultamento sem o prévio registro do nascimento, ressalvada a existência, no Estado de São Paulo, de convênio celebrado com o serviço funerário municipal, dispondo o art. 77 da Lei nº 6.015/1973:

“Art. 77. Nenhum sepultamento será feito sem certidão do oficial de registro do lugar do falecimento ou do lugar de residência do de cujus, quando o falecimento ocorrer em local diverso do seu domicílio, extraída após a lavratura do assento de óbito, em vista do atestado de médico, se houver no lugar, ou em caso contrário, de duas pessoas qualificadas que tiverem presenciado ou verificado a morte” (grifei).

Bem por isso, e por realizar casamentos aos sábados pela manhã, o parágrafo único do art. 8º da Lei nº 6.015/1973 determina: “O registro civil de pessoas naturais funcionará todos os dias, sem exceção”.

6. O Provimento CG nº 14/2021 de forma alguma contrariou as regras sanitárias impostas pelos Prefeitos Municipais porque foi ressalvada, como se verifica no art. 1º do Provimento CG nº 14/2021, a possibilidade de prestação dos serviços, ou seja, de atendimento ao público, em sistema de plantão remoto, como previsto nos arts. 1º e seguintes do Provimento CG nº 16/2020:

“Art. 1º. Autorizar o atendimento ao público em regime de plantão nas unidades dos Serviços Extrajudiciais de Notas e de Registro do Estado de São Paulo situadas nos municípios abrangidos na Fase 1 do Plano São Paulo, instituído pelo Decreto Estadual nº 64.994/2020.

Parágrafo único. O atendimento remoto será compulsório nas unidades em que o responsável e os seus prepostos, ou colaboradores, estiverem infectados pelo vírus COVID-19 (soropositivo).

Art. 2º. Autorizar a suspensão do atendimento nas Unidades Interligadas situadas nos estabelecimentos de saúde que realizam partos, nos municípios abrangidos nas Fases 1, 2 e 3 do Plano São Paulo, instituído pelo Decreto Estadual nº 64.994/2020, mediante comunicação, pelo Oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais, ao Juiz Corregedor Permanente e à Corregedoria Geral da Justiça pelo endereço eletrônico dicoge@tjsp.jus.br.

Art. 3º. Autorizar a redução do horário de atendimento presencial nas unidades dos Serviços Extrajudiciais de Notas e de Registro do Estado de São Paulo, para o mínimo diário de quatro horas, nos municípios abrangidos na Fase 2 do Plano São Paulo, instituído pelo Decreto Estadual nº 64.994/2020.

§ 2º. Todos os meios de comunicação que forem adotados para o atendimento remoto, incluídos o e-mail, os números de telefones fixo e celular, o número de telefone vinculado ao aplicativo WhatsApp, a identificação utilizada no aplicativo Skype, e outros que estiverem disponíveis para atendimento ao público serão divulgados em cartaz a ser afixado na porta da unidade de forma a facilitar a visualização, na página da internet da unidade e, quando possível, nas Centrais Eletrônicas das respectivas especialidades dos serviços.

§ 3º. O atendimento ao público durante o plantão remoto será realizado por meio telefônico e por e-mail, sem prejuízo dos demais modos que forem adotados para a recepção de títulos, o fornecimento de certidões e a prática dos demais atos inerentes à especialidade do serviço”.

O atendimento em sistema de plantão abrange a recepção de títulos, no período da pandemia, em formato eletrônico, ou com uso de correio ou outra forma autorizada pelo Provimento CG nº 08/2020 e pelos Provimentos nos 91/2020, 93/2020, 94/2020, 95/2020, 97/2020 e 98/2020, todos da Colenda Corregedoria Nacional de Justiça, que tiveram a vigência prorrogada para 30 de junho de 2021 conforme o Provimento CNJ nº 114/2021.

7. Portanto, compete ao Poder Judiciário regulamentar as datas e horários de funcionamento das unidades dos serviços notariais e de registro, em conformidade com os arts. 103-B e 236 da Constituição Federal e o art. 4º da Lei nº 8.935/1994, e ao Corregedor Geral da Justiça fixar esses horários conforme previsto no art. 28, inciso XXXI, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

8. Por fim, importa observar que parte dos feriados antecipados no Decreto nº 7.131/2021, do Município de Ribeirão Pires, e no Decreto nº 8.861/2021, do Município de Mauá, não são municipais.

Assim ocorre com os feriados de Tiradentes, Dia do Trabalho e Revolução Constitucionalista, que por não decorrerem da legislação municipal não podem ser antecipados por decretos também municipais.

9. Ante o exposto, o parecer que submeto ao elevado critério de Vossa Excelência é no sentido de oficiar ao Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Estado comunicando a edição dos decretos municipais que vedaram o funcionamento das unidades dos serviços extrajudiciais de notas e de registro em datas de feriados antecipados, inclusive em regime de plantão remoto, para as medidas que se mostrarem cabíveis para o ajuizamento de ação declaratória de inconstitucionalidade.

DECISÃO: Vistos. Aprovo o parecer do MM. Juiz Assessor da Corregedoria, por seus fundamentos que adoto. Oficie-se ao Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Estado, com cópias do parecer e desta decisão, comunicando a edição dos decretos municipais que vedaram o funcionamento das unidades dos serviços extrajudiciais de notas e de registro em datas de feriados antecipados, inclusive em regime de plantão, para as medidas que se mostrarem cabíveis para o ajuizamento de ação declaratória de inconstitucionalidade. Publiquem-se esta decisão e o parecer do MM. Juiz Assessor da Corregedoria no DJE. São Paulo, 29 de março de 2020. – (a) RICARDO ANAFE – Corregedor Geral da Justiça (Assinado Digitalmente)

Serviço de Organização das Unidades Extrajudiciais

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