Despachos/Pareceres/Decisões
85/2008
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Parecer nº 85/2008-E - Processo CG. 2008/5064
: 02/06/2008
(85/2008-E)
Registro de Imóveis – Loteamento residencial empreendido por particular em área definida como “Zona Especial de Interesse Social” – Impugnação ao registro – Existência de legislação municipal que disciplina referida modalidade de parcelamento do solo por iniciativa de particular – Empreendimento, ademais, aprovado pelos órgãos públicos municipais e estaduais competentes, com definição, ainda, em lei municipal, da gleba em questão como situada em Zona Residencial 3 (ZR3) com características de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) – Suficiência para reconhecimento da legalidade formal do empreendimento, no âmbito da qualificação registral – Impossibilidade de negativa de vigência a normas municipais na esfera administrativa, sob o argumento de inconstitucionalidade – Controle de compatibilidade de norma municipal com norma federal, à luz dos critérios constitucionais de repartição de competências legislativas, reservado, como regra, na matéria, ao Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional – Impugnação não acolhida – Registro autorizado – Recurso não provido.
Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça:
Trata-se de recurso administrativo interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão da Meritíssima Juíza Corregedora Permanente do Oficial de Registro de Imóveis da Comarca de Americana que rejeitou impugnação por aquele apresentada ao registro do loteamento “Jardim Esplanada”, requerido por Cemara Negócios Imobiliários Ltda., por entender presentes os requisitos legais necessários ao acesso do projeto do empreendimento ao fólio real (fls. 1.159 a 1.164).
Sustenta o Recorrente que o loteamento em questão foi irregularmente aprovado pelo Poder Público, por contrariar a legislação urbanística em vigor, não se tendo observado as normas constitucionais e infraconstitucionais que impõem ao Município o respeito a diretrizes gerais traçadas na legislação federal (Lei n. 6.766/1979 e Lei n. 10.257/2001), e tampouco as normas da própria legislação municipal (Lei n. 3.270/1999). Nessa linha de entendimento, argumenta que houve, no caso, flagrante vício de iniciativa na implantação do loteamento em questão, já que levado a efeito por particular, quando se trata de empreendimento de interesse social, reservado, com exclusividade, à Prefeitura Municipal ou a entidades autorizadas por lei, com atuação específica na área. Além disso, acrescenta, violou-se o estatuto do zoneamento municipal (Lei n. 3.271/1999), o qual não prevê a existência da denominada Zona Residencial 3 – ZR3, com característica de Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, tal como discriminada no Decreto n. 6.907/2006 para fins de aprovação do empreendimento e na Lei Municipal n. 4.407/2006, que referendou o ato do Chefe do Executivo local. Assim, conclui, diante do vício de iniciativa e da definição de zona de uso não prevista no estatuto do zoneamento vigente, o Decreto Municipal n. 6.907/2006 e a Lei Municipal n. 4.407/2006 são inconstitucionais, por afronta ao art. 182 da Constituição Federal, ao art. 53-A da Lei federal n. 6.766/1979 e ao art. 4º, § 2º, do Estatuto da Cidade, além do art. 16 da Lei Municipal n. 3.271/99. Por fim, aduz que a implantação do loteamento, na forma em que aprovado, acarretará inúmeros danos de ordem urbanística e ambiental, a evidenciar a necessidade de ser obstado o registro do empreendimento (fls. 1.168 a 1.174).
A Recorrida apresentou suas contra-razões às fls. 1.202 a 1.209. Afirma que as normas aplicadas pelo Poder Público Municipal para a aprovação do loteamento em discussão são as mesmas adotadas para todos os demais empreendimentos similares existentes no Município e na Região, tendo sido percorridas todas as etapas administrativas para que o projeto fosse considerado viável e autorizado. Nesse sentido, alega que o loteamento que se pretende implantar é de natureza residencial e, por isso, passível de ser empreendido por particular, não se tratando de loteamento de interesse social. Além disso, prossegue, o empreendimento será implantado em Zona Residencial 3 – ZR3, com característica de ZEIS (Zona Especial de Interesse Social), na forma prevista no Decreto Municipal n. 6.907/2006 e na Lei Municipal n. 4.407/2006, com amparo, ainda, no art. 43, § 3º, da Lei Municipal n. 3.270/1999. Por via de conseqüência, aduz, a autorização obtida encontra respaldo na legislação municipal em vigor, tendo contado, ainda, com a aprovação do GRAPROHAB, órgão que congrega todos os demais órgãos estaduais encarregados de examinar a viabilidade dos parcelamentos do solo urbano, sem qualquer objeção motivada por problemas de ordem urbanística ou ambiental.
O Município de Americana manifestou-se às fls. 1.211 a 1.222, batendo-se, igualmente, pela legalidade do loteamento e pela viabilidade do registro pretendido.
A Douta Procuradoria Geral de Justiça opinou no sentido do não provimento do recurso (fls. 1.241 a 1.245).
O recurso foi distribuído inicialmente ao Colendo Conselho Superior da Magistratura e, na seqüência, remetido para esta Corregedoria Geral da Justiça, competente para o julgamento (fls. 1.246 e 1.247).
É o relatório.
Passo a opinar.
Em que pesem os argumentos expendidos pelo Recorrente, tem-se que o recurso não comporta provimento, merecendo ser mantida a respeitável sentença proferida pela Meritíssima Juíza Corregedora Permanente do Oficial de Registro de Imóveis de Americana.
De início, cumpre mencionar que o procedimento de impugnação de registro de loteamento tem natureza administrativa, sendo o “juiz competente”, para os fins do art. 19, § 1º, da Lei n. 6.766/1979, no entendimento atual desta Corregedoria Geral da Justiça, o Juiz Corregedor Permanente dos oficiais de registro de imóveis, que exerce, no caso, atividade puramente administrativa e não jurisdicional. Nesse sentido, o Corregedor Permanente e a Corregedoria Geral da Justiça atuam, em casos como este, como órgãos meramente administrativos, despidos, conseqüentemente, de função jurisdicional.
Daí por que o controle passível de ser realizado, na impugnação ao registro de loteamento, é o controle de legalidade formal, próprio da atividade administrativa de corregedoria, sem que se admita amplo controle quanto à legitimidade das normas aplicáveis, seja pelo confronto entre atos regulamentares e infra-regulamentares e as leis que pretendem disciplinar ou em que se baseiam, seja pelo contraste de leis e atos normativos com a Constituição da República, restritos, referidos confronto e contraste, à atividade jurisdicional.
A propósito, nunca é demais lembrar que o entendimento reiterado do Colendo Conselho Superior da Magistratura e desta Corregedoria Geral da Justiça tem sido no sentido da impossibilidade de recusar vigência a norma legal no âmbito administrativo, por suposta inconstitucionalidade, quando esta não for absolutamente manifesta, sendo o controle de constitucionalidade de leis e atos normativos, em princípio, atribuição afeta com exclusividade ao Poder Judiciário, no exercício da jurisdição (CSM: Apelações Cíveis nºs 3.346-0, 4.936-0, 20.932-0/00; CGJ: Processos nºs 274/93; 2.038/94; 1.522/99; 1.066/2005).
Na hipótese em tela, o que se verifica é que no Município de Americana foi editada a Lei Municipal n. 3.270/1999, a qual, com a redação dada pela Lei Municipal n. 3.590/2001, estabeleceu, no seu art. 43, § 3º, em matéria de loteamentos residenciais de interesse de particulares, que “A critério do Poder Executivo (...), poderão ser admitidos, dependendo da localização da gleba e desde que seja ela definida como Zona Especial de Interesse Social, projetos de loteamentos residenciais em que os lotes tenham área mínima de 150 m² (cento e cinqüenta metros quadrados) (...)”. Posteriormente, por intermédio do Decreto n. 6.906/2006, editado pelo Chefe do Poder Executivo local, foi aprovado, pelo mesmo Município, o Plano de Loteamento Residencial, de propriedade da Recorrida, denominado “Jardim Esplanada” (fls. 1.122 e 1.123), precisamente o empreendimento ora questionado, com definição, ainda, por intermédio da Lei Municipal n. 4.407/2006, para o mesmo loteamento em causa, de sua localização em “Zona Residencial 3 (ZR3), com características de Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), e Zona Comercial e de Serviços (ZCS) para as Avenidas do Compositor, da Música e Lírio Corrêa” (fls. 1.121).
Como se pode perceber, a legislação em vigor no Município de Americana admite, de maneira expressa, a implantação, por iniciativa de particulares, de loteamento residencial com lotes de área mínima de 150 m², em zona definida como de interesse social, tendo, ainda, o Poder Executivo local aprovado o empreendimento pretendido pela Recorrida e o Poder Legislativo disposto sobre a localização deste em “Zona Residencial com características de Zona Especial de Interesse Social”.
Observe-se que se mostra inviável o questionamento, nesta esfera administrativa, da validade da legislação municipal em questão, no tocante à admissão de loteamentos residenciais empreendidos por particulares em zonas de interesse social no Município de Americana, à luz das Leis Federais ns. 6.766/1979 e 10.257/2001, pois a análise de compatibilidade daquela em face destas pressupõe o exame dos limites da competência legislativa do Município, nos termos em que disciplinados na Constituição Federal (arts. 24, I, e 30, I, II e VII). Ou seja: se se pretender enveredar pelo exame da validade da legislação municipal (Lei n. 3.270/1999, Lei n. 4.407/2006 e Decreto n. 6.906/2006) frente à legislação federal (Lei n. 6.766/1979 e Lei n. 10.257/2001), estar-se-á realizando verdadeiro controle de constitucionalidade, no tocante ao exercício da competência legislativa municipal na hipótese em discussão, matéria reservada, como visto, à esfera jurisdicional, não se admitindo, por via de conseqüência, pronunciamento a respeito nesta sede administrativa.
Quanto à alegada ofensa às normas do próprio Município, com a implantação do empreendimento, há que se considerar que o loteamento “Jardim Esplanada” contou, como visto, com a aprovação do Poder Executivo local e do Grupo de Análise e Aprovação de Projetos Habitacionais – Graprohab (fls. 1.125), grupo esse que congrega todos os órgãos estaduais encarregados de examinar a viabilidade do empreendimento, nenhuma irregularidade tendo sido apurada.
Bem por isso, o argumento expendido pelo Recorrente, de que houve descumprimento dos preceitos da legislação municipal no concernente ao zoneamento urbano local, não pode ser aceito neste passo, já que o controle de legalidade a ser realizado nesta esfera administrativa, como referido, é de natureza meramente formal, com base nas aprovações emitidas pelos órgãos competentes, reservado, diversamente, o controle de legalidade material, ainda aqui, à esfera jurisdicional.
Como esclarecem sobre o tema Vicente Celeste Amadei e Vicente de Abreu Amadei:
“(...) em matéria de qualificação de registro do parcelamento do solo urbano, no ponto relativo ao ato de aprovação e de anuências prévias exigíveis, a situação é, da parte do Serviço Registral Imobiliário [e, acrescente-se, da parte da Corregedoria Permanente ou Geral], de controle urbanístico indireto e formal e, assim, não cabe ao oficial registrador [e, acrescente-se, ao Corregedor Permanente ou à Corregedoria Geral] promover, para tais documentos, a investigação de fundo, quer técnica, quer de controle de sua legalidade material, mas apenas ter a cautela de verificar e exigir a existência jurídica e a validade formal deles.
Isso não significa, note-se, que ilegalidade intrínseca da aprovação do loteamento não deve ser controlada. Ao contrário, toda ilegalidade administrativa deve ser autocontrolada e heterocontrolada, mas sempre pelos órgãos públicos que estiverem devidamente investidos nos poderes administrativos e jurisdicionais, respectivamente, para tanto. Havendo, então, vício material na aprovação do parcelamento, o heterocontrole da legalidade cabe ao Poder Judiciário, em exercício de sua função típica, jurisdicional, por meio de remédio processual adequado (...)” (Como lotear uma gleba – o parcelamento do solo urbano em seus aspectos essenciais. 2ª ed. Campinas: Milennium, 2003, p. 151-152).
O mesmo se diga a respeito dos danos de ordem urbanística e ambiental que, segundo o Recorrente, advirão com a implantação do loteamento, insuscetíveis de verificação nesta sede, face à aprovação do projeto não só pelo Poder Público Municipal, como também pelos órgãos estaduais da área do urbanismo e do meio ambiente. Ademais, há que se lembrar que a ocorrência dos alegados danos, demanda, para sua exata apuração, cognição ampla e exauriente, configurando a denominada questão de alta indagação, insuscetível, do mesmo modo, de apreciação no âmbito administrativo-registral, onde somente se admite, nesse tema, cognição restrita.
Portanto, em conclusão, vê-se que o processo de registro do loteamento residencial denominado “Jardim Esplanada” encontra-se formalmente em ordem, tendo sido apresentados todos os documentos discriminados no art. 18 da Lei n. 6.766/1979, com exame de qualificação positiva pelo oficial registrador, amparado, ainda, nas aprovações necessárias dos órgãos municipais e estaduais que detêm competência para tanto. Por via de conseqüência, nenhum óbice pode ser levantado, no âmbito administrativo, ao registro pretendido, ressalvada, sempre, a prevalência de pronunciamento diverso que porventura vier a ser editado no âmbito jurisdicional.
Nesses termos, o parecer que se submete à elevada consideração de Vossa Excelência é no sentido de que seja negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se a respeitável decisão de primeiro grau para o fim de ser autorizado o registro do loteamento “Jardim Esplanada”.
Sub censura.
São Paulo, 19 de março de 2008.
(a) ÁLVARO LUIZ VALERY MIRRA
Juiz Auxiliar da Corregedoria
DECISÃO: Aprovo o parecer do MM. Juiz Auxiliar da Corregedoria e por seus fundamentos, que adoto, nego provimento ao recurso, nos termos propostos. Publique-se. São Paulo, 31 de março de 2008. (a) RUY CAMILO - Corregedor Geral da Justiça
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