Despachos/Pareceres/Decisões
325/2010
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Parecer 325/2010-E - Processo CG 2010/94842
: 04/01/2011
(325/2010-E)
REGISTRO DE IMÓVEIS – Regularização de loteamento – Pedido parcialmente acolhido, para averbação das plantas do loteamento à margem das respectivas matrículas – Recorrente que postula ainda a correção da titularidade dominial - Imóveis registrados em nome do FUNAPS, extinto em 1994 – Inviabilidade de alteração dominial na via administrativa – Atribuição de propriedade que depende do exame da validade do título – Questão que só pode ser solucionada na via jurisdicional – Recurso não provido.
Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça:
Trata-se de recurso administrativo interposto pela MUNICIPALIDADE DE SÃO PAULO contra decisão do Meritíssimo Juiz Corregedor do 18º Oficial do Registro de Imóveis da Capital, que acolheu o pedido de regularização do loteamento Jardim Elisa Maria – Glebas A e B, determinando a averbação da planta AU 02/6586/09 à margem das matrículas no. 58.375 e 58.376.
Insurge-se a recorrente contra a omissão da sentença em determinar a correção da titularidade dos imóveis, que figuram em nome do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal – FUNAPS – entidade que nunca teve personalidade jurídica, e que foi extinta em 1994.
A I. Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo não provimento do recurso.
É o relatório.
Passo a opinar.
O objeto do recurso administrativo está restrito à questão da titularidade do imóvel, e da transferência para a Municipalidade, já que as glebas figuram no Registro de Imóveis em nome do FUNAPS.
O Ministério Público de primeira instância manifestou-se pelo não conhecimento, sob fundamento de que a recorrente não postulou, “ab initio”, a regularização da titularidade. Mas, a leitura da petição de fls. 02/04 permite concluir que, ainda que de forma implícita, a pretensão foi formulada na inicial. Com efeito, no item 5.1 de fls. 03, a Municipalidade invoca a sua qualidade de titular dos imóveis, argumentando que o FUNAPS nunca teve personalidade jurídica, sendo mero destaque de recursos orçamentários destinados ao atendimento de necessidades de moradia da população carente. E ao final (fls. 04), postula todas as providências de natureza registrária para a regularização.
Nessas circunstâncias, é possível depreender que o pedido inicial abrangia também o de transferência de titularidade. Irrelevante que o MM. Juiz Corregedor que proferiu a sentença atacada não tenha se pronunciado a respeito: se mesmo na via jurisdicional é possível apreciar, em recurso, pretensões não examinadas em primeiro grau (art. 515, par. 3º, do Código de Processo Civil), com maior razão nos procedimentos administrativos.
A recorrente alega que o extinto FUNAPS nunca foi dotado de personalidade jurídica. Para se compreender a sua atuação, cumpre lembrar a lição de Rossela Ros Rossetto: “ É importante ressaltar como a lei que criou o Funaps permitiu que o Município começasse uma atuação autônoma em relação ao governo federal por meio da viabilização de novas diretrizes para a moradia. Como já mencionamos, desde a criação do Sistema Financeiro da Habitação, os recursos federais do BNH, para programas destinados ao setor público que deveriam atender a população de baixa renda, fluíam para as Cohabs, que estavam atreladas às regras e políticas nacionais, permitindo, dessa forma, uma política desvinculada dos interesses políticos locais. A lei que havia instituído o Funaps era muito clara em relação a dois aspectos fundamentais: a demanda a ser atendida era constituída pela população residente no Município que ganhava até 4 salários mínimos regionais e morava em habitação considerada subnormal e os recursos poderiam ser aplicados a Fundo perdido. Ainda nos critérios de atendimento, considerava-se que, se a família tivesse mais de 4 membros,o teto poderia ser acrescido de ½ salário mínimo para cada pessoa excedente. Essas regras de destinação dos recursos divergiam claramente do que eram os programas federais, colocando a Prefeitura como uma alternativa local para aqueles que não podiam ingressar no Sistema Financeiro da Habitação. Outra vantagem do Fundo era o de colocar a Prefeitura como um novo agente com capacidade de buscar recursos, podendo captar outras receitas além do orçamento municipal, incluindo aí as do BNH. Nesta primeira fase, portanto, para poder atender a população de menor renda, a Prefeitura pretendia captar recursos federais, no caso os do BNH, integrando-os aos recursos municipais a Fundo perdido, para que o atendimento fosse bastante (ou totalmente) subsidiado. Com esse desenho de atuação, a Prefeitura não competia com a Cohab, ficando cada um com uma parcela diferenciada de atendimento. A administração direta atenderia com recursos orçamentários a população com renda até 4 ou 5 salários mínimos, por meio do Funaps, e a Cohab atenderia a população acima desse valor com recursos do SFH (Fundo Municipal de Habitação. São Paulo, Instituto Pólis / PUC-SP, 2003. XXXp Observatório dos Direitos do Cidadão: acompanhamento e análise das políticas públicasda cidade de São Paulo, 15).
Os fundos são, assim, instrumentos de natureza contábil, criados em regra com o objetivo de gerenciar recursos orçamentários para programas destinados a implementar políticas habitacionais e urbanísticas. Falta-lhes, pois, em princípio, personalidade jurídica.
Há entendimento pacificado no Conselho Superior da Magistratura, que ente despersonalizado não pode ser proprietário, salvo autorização legal expressa. Nesse sentido: “A orientação deste C. Conselho Superior da Magistratura consolidou-se no sentido de que a firma individual não pode figurar como proprietária de imóvel, nem constituir garantia real em cédula de crédito, porque não tem personalidade jurídica. Dessa forma, entre outros, foi decidido na Apelação Cível nº 523-6/9, da Comarca de São Paulo, em que foi relator o Desembargador Gilberto Passos de Freitas” (Ap. Civ. 1.016-6/2, Piracicaba, j. 17/03/2009, Relator: Des. Ruy Camilo)
Como demonstram as certidões registrárias de fls. 35/37, os imóveis em que o loteamento foi implantado pertenciam originariamente à EMURB, sendo por ela doados ao FUNAPS, por escritura pública lavrada em 1987. A Municipalidade alega que o negócio jurídico foi válido, mas que houve equívoco na indicação da pessoa do donatário, que não poderia ser o ente despersonalizado, mas ela própria. O art. 142 do Código Civil estabelece que “O erro de indicação da pessoa ou da coisa, a que se referir a declaração de vontade, não viciará o negócio quando, por seu contexto e pelas circunstâncias, se puder identificar a coisa ou pessoa cogitada”. De igual teor é o art. 1903 do Código Civil, no âmbito das sucessões: “O erro na designação da pessoa do herdeiro, do legatário, ou da coisa legada anula a disposição, salvo se, pelo contexto do testamento, por outros documentos, ou por fatos inequívocos, se puder identificar a pessoa ou coisa a que o testador queria referir-se”. Mas é preciso considerar que o erro não provém propriamente do registro, mas da escritura pública de doação, na qual o FUNAPS figura como donatário. É entendimento pacificado do Egrégio Conselho Superior da Magistratura e desta Corregedoria Geral que não cabe à autoridade administrativa corrigir erro na escritura pública, que contém a manifestação de vontade dos interessados. Nesse sentido, o parecer do MM. Juiz Auxiliar da Corregedoria Walter Rocha Barone, lançado no processo 85.166/2008:
“Inviável, porém, que se determine, nesta esfera administrativa, tal providência.
A escritura pública constitui ato notarial que reflete a vontade das partes quanto à realização do negócio jurídico, devendo reproduzir ‘ipsis literis’ o que foi pactuado pelas partes contratantes e declarado ao Tabelião ou a seu preposto.
Não se pode, por conseguinte, alterar manifestação de vontade contida em escritura pública através de procedimento administrativo, só se podendo fazê-lo, pois, através de outra escritura entre as mesmas partes.
Este tem sido o entendimento reiterado da Egrégia Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, isto é, de que a retificação de uma escritura só pode se dar, em princípio, através de novo ato notarial, qual seja através da lavratura de escritura de re- ratificação, admitindo-se apenas por exceção, quando verificado erro material evidente, a intervenção da autoridade administrativa para corrigi-lo (Processos CG 129/87, 114/89, 178/96, 98/00).
Descabe, portanto, ao Tabelião ou ao MM. Juiz Corregedor Permanente substituir a atuação das partes para o fim de emitir, no lugar destas, uma declaração modificativa da declaração original.
Muito elucidativo a respeito o parecer do MM. Juiz Auxiliar da Corregedoria, Dr. Roberto Maia Filho, aprovado pelo eminente Desembargador Gilberto Passos de Freitas, então Corregedor Geral da Justiça, no Processo CG 128/2007:
‘O óbice está em se dotar o Notário, Registrador ou mesmo o Juiz Corregedor Permanente, como tal atuando no âmbito administrativo, de poder retificatório unilateral.
Nesse sentido, em precedente análogo sobre o tema, já se decidiu que “permitir essas correções, ainda que indícios apontem no sentido da ausência de prejuízo potencial a terceiros, seria munir o agente administrativo de poderes de que não dispõe capazes de interferir com a manifestação da vontade da parte que já a deixou consignada formalmente no título causal” (Decisões Administrativas da Corregedoria Geral da Justiça, ed. RT 1989, p. 242, nº 127).
Não havendo a re-ratificação da escritura pelas partes envolvidas, a regularização só pode ser feita na via judicial, com a participação dos envolvidos, consoante o disposto no art. 177 do Código Civil, já que a validade do negócio está condicionada a que, pelas circunstâncias ou contexto em que foi celebrado, seja possível identificar a pessoa com quem o contrato deveria ter sido celebrado. E isso não se pode dirimir na via administrativa, sem ouvir o doador.
A Municipalidade parece pretender invocar, ainda que de forma implícita, o disposto no art. 112 do Código Civil: “Nas declarações de vontade se atenderá mais à intenção nelas consubstanciada do que ao sentido literal da linguagem”. Assim, a real intenção da doadora seria transmitir os bens à Municipalidade, e não a um ente despersonalizado que não pode ser proprietário. Mas não é possível discutir interpretação de contrato na via administrativa, porque isso exigiria a pesquisa da real intenção dos participantes, com demanda das provas necessárias. Nem é por outra razão que a interpretação de contratos não dá ensejo à interposição de recursos extraordinários, nos termos das súmulas 454 do Supremo Tribunal Federal e 05 do Superior Tribunal de Justiça. Ademais, a fixação do teor de um contrato dependeria da ouvida de todos os participantes, entre os quais a da doadora EMURB, que não figura no presente procedimento administrativo.
Poder-se-ia, por fim, alegar a nulidade do negócio jurídico, por falta de capacidade de uma das partes (art. 166, I, do Código Civil). À donatária, antes de faltar capacidade, falta personalidade jurídica; mas como aquela é atributo e decorrência direta desta, a consequência jurídica seria a mesma. Mas a nulidade de negócio jurídico – não havendo re-ratificação da escritura - também só pode ser reconhecida na via judicial, em que participem todos os envolvidos, sob pena de grave ofensa ao princípio constitucional do contraditório.
As observações anteriores já são bastantes para demonstrar que a regularização não pode ser obtida por simples intervenção da autoridade administrativa. Ou será alcançada pelos próprios envolvidos, com a re-ratificação da escritura, ou constituirá matéria de alta indagação, que refoge ao âmbito administrativo, porque exige a observância de contraditório pleno, com a participação de todos os interessados. Somente na via judicial, ouvidos os interessados, será possível decidir se houve apenas erro quando à indicação da pessoa, caso em que o negócio subjacente persiste, alterando-se as partes; ou se há nulidade por falta de capacidade, com as conseqüências daí derivadas.
Diante do exposto, o parecer que submeto à apreciação de Vossa Excelência é pelo não provimento do recurso.
Sub censura.
São Paulo, 10 de novembro de 2010.
(a) MARCUS VINICIUS RIOS GONÇALVES
Juiz Auxiliar da Corregedoria
DECISÃO: Aprovo o parecer do MM. Juiz Auxiliar da Corregedoria, por seus fundamentos, que adoto, negando provimento ao recurso. Publique-se. São Paulo, 22 de novembro de 2010. (a) Des. ANTONIO CARLOS MUNHOZ SOARES, Corregedor Geral da Justiça.
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